1. El Abogado Cándido Osorio Alderete, en representación de la firma Astillero Chaco Paraguayo S.A., plantea acción de inconstitucionalidad en contra la Ordenanza J.M. N° 009/2005, por la cual se declara bien de dominio público municipal las franjas comprendidas en las riberas de los ríos Paraguay, Verde y Confuso, destinados al uso y goce de todos los habitantes en el ejido urbano municipal de Villa Hayes, de fecha 13 de Septiembre de 2005, dictada por la Junta Municipal de Villa Hayes.-
2. La mencionada Ordenanza Municipal establece: Art. 1º.- Declarar bien de dominio público municipal destinados al uso y goce de todos los habitantes, las franjas comprendidas en:-
a) Río Verde: Ancho: Los 100 m. (cien metros) de ambas márgenes del Río Verde; Largo: desde su desembocadura en el Río Paraguay (linda con ACEPAR S.A.), hasta la calle Fulgencio Yegros del Barrio Villa Graciela correspondiente al ejido urbano municipal de Villa Hayes.-
b) b) Río Confuso: Ancho: Los 100 m. (cien metros) de ambas márgenes del Río Confuso; Largo: desde su desembocadura en el Río Paraguay hasta su intersección con la Ruta Nº 9 Carlos Antonio López (Puente Confuso).-
c) Río Paraguay: Ancho: Los 100 m. (cien metros) de la margen derecha del Río Paraguay: Largo: desde la desembocadura en el Río Confuso hasta su intersección con el Río Verde.-
Art. 2º.- Encomendar al Ejecutivo Municipal, en caso de que bienes de terceros (inmuebles) sean incluidos dentro de las franjas mencionadas en el art. 1° de esta Ordenanza, iniciar los trámites pertinentes para desafectarlos favor del Municipio de Villa Hayes, ante la Cámara de Diputados de la Nación.-
Art. 3º.- Establecer la apertura de una calle para uso público sobre la Ribera del Río Paraguay (margen derecha), desde la calle Amancio González hasta su intersección con el inmueble individualizado Turlan Cué, la cual será ensanchada con la Avda. Costanera denominándose de igual forma.-
Art. 4º.- Comunicar a quienes corresponda y cumplido, archivar.-
3. El accionante cuestiona que la Ordenanza Municipal es contraria a las normas constitucionales que consagran la inviolabilidad de la propiedad privada (artículo 109) y supremacía de la Constitución (artículo 137), además de disposiciones del Código Civil contenidas en los artículos 1898, inciso c) (que declara bienes de dominio público del Estado las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias), 1954 (que garantiza al propietario el derecho pleno y exclusivo de usar, gozar y disponer de sus bienes, dentro de los límites establecidos por la ley), 1964 (que garantiza la propiedad privada y el derecho a no ser privado de ella, sino por causa de utilidad pública o interés social, definidos por la ley, previo pago de una justa indemnización) y 2011 (que establece la posibilidad de restringir el dominio en interés público de la navegación, sobre las riberas de los ríos o lagos navegables de heredades privadas, en tina extensión máxima de diez metros).-
4. A fin de analizar los agravios expresados por el accionante, como punto de partida debemos necesariamente referirnos al artículo 137 de la Constitución, según el cual se establece el orden de prelación de las normas.-
5. Adentrándonos al principio de rango constitucional que rige la propiedad privada, se debe resaltar que el artículo 109 consagra su inviolabilidad.-
6. En cuanto al cuestionamiento de que la Junta Municipal se ha arrogado facultades legislativas, corresponde referirnos al artículo 202, inciso 2) de nuestra Ley Fundamental, según el cual se prevé como un deber y atribución del Congreso dictar los códigos y demás leyes, modificarlos o derogarlos, interpretando esta Constitución. Esta norma prevé la facultad exclusiva del Congreso de dictar leyes, con la participación del Poder Ejecutivo. Este último tiene la potestad de aprobar u objetar el proyecto de ley remitido por el Congreso; en este último caso se activará el mecanismo previsto por la misma Constitución.-
7. Como hemos visto, según el artículo 109 se establecen dos únicas vías para la privación de la propiedad: a) la sentencia judicial; y b) la expropiación por causa de utilidad pública o interés social, siendo ella posible solamente con la sanción y promulgación de una ley concreta y específica, con la correspondiente indemnización establecida convencionalmente o por sentencia judicial. Interpretada armónicamente esta norma con el artículo 202, inciso 2), surge de manera incuestionable que cualquier privación de la propiedad privada por vía de la expropiación será atribución exclusiva del Congreso, en ejercicio de sus atribuciones legislativas.-
8. No obstante ello, la Junta Municipal declara bien de dominio público municipal destinado al uso y goce de todos los habitantes la franja individualizada, encomienda al Ejecutivo Municipal inicie los trámites pertinentes ante la Cámara de Diputados para desafectar a los propietarios de inmuebles incluidos en la franja a favor del Municipio, y establece la apertura de una calle para uso público sobre la Ribera del Río Paraguay (margen derecha).-
9. Conforme a la declaración realizada y a las acciones a ser tomadas (apertura de una calle), es clara la ya consumada vulneración del principio de inviolabilidad de la propiedad, a la que pretende darle ropaje de legalidad con la encomendación de un posterior trámite de una ley de expropiación ante el Congreso.-
10. Para justificar su obrar, la Junta Municipal recurre a una fundamentación en la cual realiza una incorrecta armonización del plexo normativo vigente.-
11. Si bien el artículo 168 de la Constitución -en sus incisos 1) y 6)- establece como atribución de las municipalidades dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales la libre gestión en materias de su competencia y el dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones, claramente señala que tales facultades serán ejercidas con arreglo a la ley. Esta atribución de las municipalidades, en primer lugar, no puede menoscabar de ninguna manera el principio de rango constitucional de inviolabilidad de la propiedad privada. Además debe respetar lo establecido por las leyes dictadas por el Congreso, de jerarquía superior a las ordenanzas municipales.-
12. En el considerando de la ordenanza en cuestión la Junta Municipal invocó como fundamento el artículo 1898, incisos b), c) y e), del Código Civil, y el artículo 18 inciso m) de la anterior Ley Orgánica Municipal.-
13. No ofrece ningún margen de duda la disposición del Código Civil según la cual se establece que son bienes de dominio público del Estado las playas de los ríos, en la forma preceptuada por la norma. Además de esta franja de dominio público, el artículo 2011 impone otra reserva a favor del Estado del pleno ejercicio de la propiedad por los particulares, al establecer que: las riberas de los ríos o lagos navegables, aunque pertenezcan a propiedades privadas, estarán sujetas a una restricción de dominio en interés público de la navegación, en una extensión de diez metros, conforme a las disposiciones de las leyes especiales.-
14. Conforme a estas disposiciones se puede afirmar en forma concluyente que ninguna de estas normas autoriza la desafectación de los propietarios de una franja de cien (100) metros de ancho a ambas márcenes de los ríos navegables a favor de los municipios y la declaración de bien público municipal. La única atribución de los municipios dispuesta por el artículo 18, inciso m) de la Ley Orgánica Municipal es la de establecer servidumbres dentro de los límites de los bienes de dominio público del Estado (las playas) y la extensión autorizada para restringir el dominio de los propietarios de inmuebles ribereños de ríos o lagos navegables (10 metros), así como proceder a la delimitación de estos territorios.-
15. Tras la reseña del marco constitucional y legal realizado, y tal como ya hemos señalado líneas más arriba, no cabe sino concluir que la potestad de un municipio de gestionar en asuntos de su competencia y dictar ordenanzas de cumplimiento obligatorio dentro de sus límites territoriales (artículo 168, incisos l) y 6) de la Constitución) se deberá ajustar al principio de inviolabilidad de la propiedad privada y a las leyes, en este caso las disposiciones citadas del Código Civil y de la Ley Orgánica Municipal. De esta forma, como consecuencia del elemental orden de prelación de las leyes que rige en nuestro ordenamiento jurídico positivo, actos normativos como las ordenanzas dictadas por una Junta Municipal sólo pueden reglamentar cuestiones que le fueran expresamente encomendadas y autorizadas por ley, debiendo la reglamentación ser precisa, concreta y referida exclusivamente a la cuestión que le fuera delegada en virtud de la Ley. Ello es así en razón de la distinción entre el poder de hacer una ley, que comporta discreción en cuanto a lo que la ley será, y el otorgamiento de autoridad o discreción a una autoridad local en cuanto a su reglamentación y/o ejecución, debiéndose ceñir estrictamente a lo que la ley prescribe.-
16. Asimismo, se debe considerar que en sistemas legales como el nuestro es a través de este tipo de ordenanzas reglamentarias que las autoridades locales ejercen poder normativo. A pesar de que no adquieren la jerarquía de las leyes, estas ordenanzas son caracterizadas por la doctrina imperante como actos material y formalmente administrativos mediante los que se establecen normas generales y jurídicamente obligatorias. Contribuyen en medida importante a constituir el ordenamiento jurídico con obligatoriedad dentro del territorio municipal, pero sin poseer el valor de las leyes formales, por lo que no pueden estar en contradicción con las mismas o exceder el marco reglamentario otorgado por ellas, tal como sucede en el caso en estudio. La ordenanza impugnada es de inferior jerarquía a las Leyes (Código Civil y Ley Orgánica Municipal); por tanto en ningún caso puede ampliar el espectro normativo reglamentario otorgado por ellas. A través de una ordenanza no se pueden establecer condiciones diferentes a las señaladas por la Ley o modificarlas, ampliando la discrecionalidad o autoridad otorgadas por ésta.-
17. En consecuencia, de conformidad a los conceptos previamente esgrimidos, la Ordenanza J.M. Nº 009/2005, dictada por la Junta Municipal de Villa Hayes, conculca el derecho a la inviolabilidad de la propiedad (artículo 109), además de alterar el orden de prelación de las leyes dispuesto por nuestra Ley Suprema (artículo 137).-
18. Que fundado en lo expuesto, en concordancia con el parecer del Ministerio Público y en consideración a que el acto normativo impugnado atenta contra las normas constitucionales precedentemente citadas, corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad contra la Ordenanza J.M. Nº 009/2005, Por la cual se declara bien de dominio público municipal las franjas comprendidas en las riberas de los ríos Paraguay, Verde y Confuso, destinados al uso y goce de todos los habitantes en el ejido urbano municipal de Villa Hayes, de fecha 13.09.2005, dictada por la Junta Municipal de Villa Hayes, declarándola inaplicable con relación a la accionante.-
19. Por las consideraciones que anteceden, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida, y en consecuencia declarar la inaplicabilidad de la Ordenanza J.M. Nº 009/2005, del 13.09.2005, dictada por la Junta Municipal de Villa Hayes, en relación con la firma Astillero Chaco Paraguayo S.A.-
